In seinem Urteil vom 24. März 19991 hat das House of Lords zum zweiten Mal entschieden, daß der chilenische Senator auf Lebenszeit Augusto Pinochet zum Zwecke der Strafverfolgung an das Königreich Spanien ausgeliefert werden kann. Dort soll Senator Pinochet wegen bestimmter, während seiner Amtszeit als Staatspräsident Chiles im Rahmen einer Militärdiktatur begangener, Menschenrechtsverletzungen der Prozeß gemacht werden. Nach dem Urteil vom 24. März 1999 sind auslieferungsfähig nur nach dem 8. Dezember 1988 begangene Handlungen der Folter sowie der Verabredung hierzu. Ein deutlich weitergehendes erstes Urteil des House of Lords vom 25. November 1998 in derselben Sache,2 nach dessen Maßgabe eine Auslieferung wegen aller spanischerseits erhobenen Tatvorwürfe in Betracht kam, war im Dezember 1998 wegen Befangenheit eines der beteiligten Lordrichter aufgehoben worden.3  

Am 11. September 1973 putschten chilenische Militärs unter Führung des damaligen Generals Pinochet gegen die Regierung Allende. In der nach dem Putsch gebildeten Militärjunta fungierte Pinochet als Präsident Chiles. Am 11. März 1990 übergab Pinochet die Macht an eine zivile, demokratisch gewählte Regierung; seither ist er, kraft selbstgesetzter Regelung, chilenischer Senator auf Lebenszeit. Während Pinochets Amtszeit kam es zum "Verschwinden" von Menschen, zu Folterungen und zu willkürlichen Tötungen. Dies ist zwischen den Verfahrensbeteiligten unstreitig. Bestritten hat Senator Pinochet allerdings die Vorwürfe, denen zufolge diese Handlungen auf sein Betreiben und mit seinem Wissen sowie in Ausführung von unter seiner Beteiligung getroffenen Verabredungen4 erfolgte. Der während des Verfahrens mehrfach erweiterte Katalog der Tatvorwürfe erstreckte sich zuletzt auf in 32 Tatkomplexen zusammengefaßte Fälle der Verabredung zur Folter, teilweise mit anschließender Ermordung der Folteropfer, zur Geiselnahme, der Verabredung zum Mord in Italien und Spanien und eine Vielzahl von Folterungen. Alle Taten sollen zu unterschiedlichen Zeitpunkten zwischen dem 1. Januar 1972 und dem 1. Januar 1990 begangen worden sein. Ein Teil der Tatvorwürfe wies weder hinsichtlich des Tatorts noch der Staatsangehörigkeit der Opfer einen Bezug zu Spanien auf. Im inzwischen laufenden eigentlichen Auslieferungsverfahren hat Spanien weitere Tatvorwürfe ergänzt.
 

Die Voten von Lord Browne-Wilkinson, Lord Hope of Craighead, Lord Hutton, Lord Saville of Newdigate und Lord Phillips of Worth Matravers, die die Entscheidung tragen, gehen davon aus, daß nicht alle Delikte, die Senator Pinochet vorgeworfen werden, auslieferungsfähig sind. Insbesondere kann eine Auslieferung wegen Geiselnahme nicht erfolgen. Das "Verschwindenlassen" ist kein Fall strafbarer Geiselnahme, da es ohne die erpresserische Motivation erfolgte, welche section 1(1) des Taking of Hostages Act 19828 in Umsetzung von Art. 1 Abs. 1 des Internationalen Übereinkommens gegen Geiselnahme vom 18. Dezember 19799 voraussetzt.

Demgegenüber bezeichnen die gegen Senator Pinochet erhobenen Vorwürfe, für Verabredung zum Mord und Mordversuche verantwortlich zu sein, auslieferungsfähige Delikte, soweit die Tatvorwürfe sich auf Handlungen beziehen, die in Spanien begangen wurden und deren Taterfolg dort eingetreten ist bzw. eintreten sollte. Ferner sind die Fälle von Folter und Verabredung zur Folter auslieferungsfähig, soweit sie ab dem 29. September 1988 begangen wurden. Vor diesem Tag, an dem section 134 des Criminal Law Act 1988 in Kraft trat, der für England die Strafbarkeit der Folter durch Amtsträger begründete (und hierfür das Weltrechtsprinzip festschrieb), bestand insoweit keine beiderseitige Strafbarkeit.10  

1. Zur Entwicklung des Immunitätsstatus von Staatsoberhäuptern12  

Ein im Ausland weilendes amtierendes Staatsoberhaupt hat nach Völkergewohnheitsrecht an der Immunität des Staates teil, den es repräsentiert.13 Herkömmlich galt diese Immunität ratione personae ausnahmslos; sie hatte somit den Charakter einer absoluten Immunität.l14  

Einen Präzedenzfall für die Strafverfolgung eines ehemaligen Staatsoberhaupts wegen während seiner Amtszeit begangener mutmaßlicher Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder das Völkerrecht gibt es daher (noch) nicht. Insbesondere scheiterte die im Versailler Friedensvertrag vorgesehene Strafverfolgung des vormaligen deutschen Kaisers an der Weigerung der Niederlande, Wilhelm II. an die alliierten und assoziierten Mächte auszuliefern.15 Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es ebenfalls nicht zur Strafverfolgung der (ehemaligen) Staatsoberhäupter der Achsenmächte. Großadmiral Dönitz, den Hitler in seinem politischen Testament zu seinem Nachfolger als Reichspräsident bestimmt hatte und der bis zu seiner Verhaftung am 23. Mai 1945 als solcher auftrat, mußte sich vor dem Internationalen Militärtribunal in Nürnberg nur wegen solcher Vorgänge verantworten, die in seinen Zuständigkeitsbereich als früherer Oberkommandierender der deutschen Kriegsmarine gefallen waren. Die Kapitulationsbedingungen Japans sicherten die Immunität von Kaiser Hirohito, der denn auch nicht vor das Tokioter Militärtribunal gestellt wurde. Ebensowenig änderte sich die Staatenpraxis nach dem Ende des Kalten Krieges. So war der frühere Staatsratsvorsitzende der Deutschen Demokratischen Republik Erich Honecker lediglich wegen Verbrechen nach Maßgabe des internen Strafrechts des von ihm gelenkten deutschen Teilstaats vor dem Landgericht Berlin angeklagt und bestätigte das Appellationsgericht von Amsterdam noch 1995 eine Entscheidung der Staatsanwaltschaft, die eine Strafverfolgung von Senator Pinochet unter Hinweis auf dessen Immunität abgelehnt hatte.16

Veränderungen der völkerrechtlichen Praxis sind aber jenseits des Bereichs der Ausübung ausschließlich nationaler Strafgerichtsbarkeit festzustellen. Die Staatengemeinschaft hat in Art. 27 des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998 eine mit universellem Geltungsanspruch versehene Ausnahme vom Immunitätsschutz festgeschrieben.17 Damit kommt eine Entwicklung zum Abschluß, die der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit der Verankerung regional geltender Ausnahmen von der Staatsoberhäuptern zukommenden Immunität in Art. 5 des Statuts des Strafgerichtshofs für Ex-Jugoslawien und Art. 3 des Statuts des Strafgerichtshofs für Ruanda erstmals in Rechtsform gebracht hatte. Inzwischen steht nach dem Erlaß eines Haftbefehls gegen Slobodan Milosevic erstmals ein amtierendes Staatsoberhaupt unter Strafverfolgung;18 ferner hatte der Ruanda-Gerichtshof bereits im September 1998 den früheren ruandischen Ministerpräsidenten Kambanda wegen Völkermords, Aufhetzung zum Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu einer lebenslangen Freiheitsstrafe verurteilt.19  

Unbeschadet der Entwicklung eines spezifisch völkerrechtlichen Strafrechts ist neuerdings umstritten, ob Handlungen, die als Täterschaft oder Teilnahme an einem Verbrechen gegen die Menschlichkeit bzw. das Völkerrecht20 anzusehen sind, noch den Schutz der Immunität ratione materiae genießen21 Ein besonderer Aspekt dieser Streitfrage ist derjenige, wie sich die Immunität ratione materiae zu Verstößen gegen zwingendes Völkerrecht verhält, insbesondere zu Verletzungen grundlegender Menschenrechte, die durch Sätze des völkerrechtlichen ius cogens geschützt sind.22 Für den Fall Pinochet war insoweit von Bedeutung, daß auch das Verbot der Folter als zwingendes Völkerrecht angesehen wird.23 In diesem Zusammenhang bestehen freilich zwei Probleme. Einerseits ist die Auffassung, daß im Anwendungsbereich von Verboten des ius cogens kein Immunitätsschutz soll bestehen können, umstritten. Lord Hope hielt diese Ausnahme vom Schutzbereich der Immunität ratione materiae daher nicht für einen allgemein geltenden Satz des Völkerrechts. Zudem ist streitig, seit wann das Verbot der Folter Geltung hat; hierüber konnten auch die Lordrichter im Fall Pinochet keine Einigkeit erzielen.24 Bei ihrer Entscheidungsfindung haben sie sodann berücksichtigt, daß während der Amtszeit des Senators Pinochet als chilenischer Präsident das Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung vom 10. Dezember 198425  

Keine Bedeutung für den vorliegenden Fall erlangt hingegen die – vom House of Lords gleichwohl erörterte – Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, der zufolge die Immunität ratione materiae eines früheren Diplomaten nicht erga omnes wirkt.26 Da das Diplomatenrecht den Charakter eines self-contained regime hat, dürfen anhand des Diplomatenrechts getroffene Aussagen nicht unbesehen auf die Rechtsstellung von Staatsoberhäuptern übertragen werden. Dies ist auch die Position im Recht des Vereinigten Königreichs; section 20(1) des State Immunity Act 1978 schreibt vor, daß die Vorschriften über die diplomatische Immunität entsprechende Anwendung finden.27  

 
1. Die Entscheidungsvarianten

Von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung, nach dem 8. Dezember 1988 begangene Folterhandlungen als nicht mehr von der Immunität ratione materiae gegen Strafverfolgung geschützt anzusehen, ist die Auseinandersetzung mit dem in Art. 32 Abs. 2 WDRK verankerten Grundsatz der Ausdrücklichkeit des Immunitätsverzichts. Wie auch Lord Goff entschied Lord Hope, daß das Übereinkommen gegen Folter nicht als Ausdruck einer Immunitätsausnahme angesehen werden könne. Wie noch darzustellen sein wird, überzeugt diese Auffassung. Das Votum von Lord Hope wird daher der weiteren Darstellung zugrundegelegt. Lord Hope erörterte in diesem Zusammenhang noch, ob für den Immunitätsverzicht in Anlehnung an die Staatenpraxis28 auch eine Auslegung des Übereinkommens gegen Folter ausreichen könnte, der zufolge dieses notwendig einen solchen Verzicht impliziere. Lord Hope verneinte dies. Zwar erfasse die Folterdefinition als potentielle Täter auch Staatsoberhäupter (so auch Lord Phillips), ihr kann aber keine generell immunitätsbrechende Wirkung attestiert werden.

Demgegenüber gelangten zwei Lordrichter zu dem Ergebnis, daß das Übereinkommen gegen Folter als solches immunitätsbrechende Wirkung habe. Nach der Auffassung von Lord Hutton können im Anwendungsbereich des Völkerrechts Folterhandlungen nicht zu den amtlichen Funktionen eines Staatsoberhaupts zählen, wenn die Folter ausdrücklich als Verbrechen gegen das Völkerrecht verboten ist. Ähnlich geht Lord Phillips davon aus, daß angesichts der allen Signatarstaaten des Übereinkommens gegen Folter obliegenden Pflicht, Folter strafrechtlich zu verbieten,29 die Anwendbarkeit der Immunität ratione materiae mit dem Übereinkommen unvereinbar sei, erfasse dieses doch ausschließlich Verhaltensweisen, die im Falle ihrer Anwendbarkeit von der Immunität ratione materiae erfaßt würden. Die weitergehende Auffassung von Lord Millet, daß das Verbot der Folter bereits 1973 den Charakter von ius cogens hatte und das Übereinkommen gegen Folter lediglich eine Neudefinition des Verbots enthalte, führt zu demselben Ergebnis.

Nach der Auffassung von Lord Hope führt der Beitritt Chiles zur Folterkonvention zum Wegfall der Immunitätseinwendung. Lord Hope wies darauf hin, daß die Vorstellung, daß einzelne, die Verbrechen gegen das Völkerrecht begehen, hierfür zur Verantwortung gezogen werden können, inzwischen völkerrechtliches Gemeingut geworden sei. Zudem habe sich bis zum Jahr 1989 in der Völkerrechtslehre die Auffassung durchgesetzt, daß weitverbreitete und systematische Folter als derartiges Verbrechen verboten sei. Seitdem das Übereinkommen gegen Folter in Kraft ist und daher auch im Ausland begangene Folterhandlungen der Strafverfolgung unterworfen werden müssen, könne sich ein Signatarstaat des Übereinkommens gegenüber dem Vorwurf weitverbreiteter und systematischer Folter nicht mehr auf die Immunität ratione materiae berufen. Lord Hope betonte aber ausdrücklich, daß hiermit weder ein Immunitätsverzicht konstruiert sei noch das Übereinkommen gegen Folter dahin ausgelegt werden könne, die Immunität früherer Staatsoberhäupter in Ansehung von Folterhandlungen generell beseitigt zu haben. Lediglich seien die den Staaten im Hinblick auf Verbrechen gegen das Völkerrecht nach Völkergewohnheit obliegenden Verpflichtungen so schwerwiegend, daß sie der Immunitätseinwendung den Boden entzögen. Eine dogmatische Einordnung seines Ergebnisses hat Lord Hope nach alledem freilich nicht vorgenommen. Gleiches gilt für die Auffassung Lord Savilles und Lord Browne-Wilkinsons, daß jedenfalls mit dem Wirksamwerden des Übereinkommens für Chile, Spanien und das Vereinigte Königreich (Lord Saville: zwischen diesen Staaten) Übereinkunft darüber bestehe, kraft deren die Einwendung der Immunität ratione materiae ehemaliger Staatsoberhäupter gegenüber Foltervorwürfen nicht mehr erhoben werden könne.

Folgt man der Auffassung von Lord Hope und sieht in den Bestimmungen des Übereinkommens gegen Folter keine Immunitätsausnahme, so ist es am ehesten naheliegend, die Versagung der Immunität ratione materiae gegenüber Senator Pinochet als Folge einer statusbegrenzenden Verwirkung31 dieses Souveränitätsrechts anzusehen. Die Entscheidung macht somit eine Ausnahme vom völkerrechtsgeschichtlich gewachsenen Gleichlauf von Staaten- und Amtsträgerimmunität.32 Zweifellos ist die Annahme einer Verwirkung der Immunität konstruktiv "schwächer" als es eine Ausnahme vom Immunitätsschutz, etwa in der Form einer gegenständlichen Begrenzung33 oder Verdrängung34 des Immunitätsschutzes, wäre. Verwirkung kann nur nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalls eintreten, eine Immunitätsausnahme für Folterhandlungen könnte demgegenüber als allgemein geltender völkerrechtlicher Satz angesehen werden. Ein allgemein geltender Satz dieses Inhalts geriete freilich allzu leicht in Widerspruch mit dem Grundsatz par in parem non habet imperium. Die Staatenpraxis der Neunziger Jahre zeigt nur, daß die Staaten bereit sind, eine internationale Strafgerichtsbarkeit mit allen ihren beschränkenden Folgen für überkommene Immunitätsvorstellungen zu akzeptieren. Demgegenüber ist keine parallele Entwicklung in der Staatenpraxis feststellbar, die auf eine Ausweitung der einzelstaatlichen Jurisdiktionskompetenz hinausliefe. Hieran ändert sich auch nichts, wenn man berücksichtigt, daß die Durchsetzung des Verbots der Folter der Verteidigung der Weltrechtsordnung dient.35 Daß im Übereinkommen gegen Folter eine Immunitätsausnahme verankert sei, kann angesichts der Verschiedenheit der Regelungsbereiche (Staaten-) Verantwortlichkeit und Menschenrechtsschutz nicht methodisch einwandfrei begründet werden, so wünschenswert eine derartige Ausnahme auch sein mag. Auch ist es nur schwer vorstellbar, daß, worauf Lord Goff zu Recht hinwies, die Signatare des Übereinkommens gegen Folter eine Immunitätsausnahme sub silentio vereinbaren wollten. Zudem berührt das Übereinkommen gegen Folter nicht die Anwendbarkeit des herkömmlichen Sanktionensystems des Völkerrechts, soweit Folterhandlungen wegen einer durchgreifenden Immunitätseinwendung nicht strafrechtlich verfolgt werden können. Demgegenüber bestehen keine Bedenken dagegen, die Immunitätseinwendung als verwirkbar anzusehen. Das Institut der Verwirkung knüpft an ein Verhalten an, das im Sinne eines Nicht-Mehr-Geltendmachen-Wollens einer Rechtsposition gedeutet werden kann. Beitritt zum und Ratifikation des Übereinkommens gegen Folter können als ein derartiges Verhalten gedeutet werden, denn ein Staat, der so handelt, gibt damit zu erkennen, daß er das Verbot der Folter als ein mit strafrechtlichen Sanktionen bewehrtes, d.h. über das herkömmliche Sanktionensystem für Völkerrechtsverstöße hinausgehendes, Verbot akzeptiert.