- Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD);
- Internationale Entwicklungsorganisation (IDA);
- Internationale Finanz-Corporation (IFC);
- Multilaterale Investitions-Garantie-Agen-tur (MIGA);
- Internationales Zentrum für die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID)

Die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung ist die ursprüngliche Einrichtung. Sie wurde 1944 auf der Währungs- und Finanzkonferenz der Vereinten Nationen in Bretton Woods beschlossen. Zwei Jahre später nahm sie ihre Geschäftstätigkeit auf; die Bundesrepublik Deutschland ist seit 1952 Mitglied.

Die angestrebte Stärkung des Welthandels soll gleichzeitig zu einer Verbesserung der Arbeitsbedingungen, erhöhter Produktivität und gestiegenem Lebensstandard führen.

Dabei ist es ihr gemäß Artikel 4 Abs. 10 verboten, nicht-ökonomische Faktoren in den Entscheidungsprozeß einzubeziehen.2 Auch Artikel 3 Abs. 5b und 5c begrenzt die Tätigkeit der Bank auf das Feld der Wirtschaft und schließt politische Überlegungen aus.

Wie streng die Bank diese Vorschriften handhabt, wurde 1967 sichtbar, als über die Kreditvergabe an Portugal und Südafrika zu entscheiden war. Beiden Staaten gegenüber verwehrten die Vereinten Nationen seinerzeit finanzielle und technische Unterstützung. Dies geschah wegen der Apartheid in Südafrika und der Kolonialpolitik Portugals.3 Die Weltbank lehnte es ab, die in den beiden Resolutionen geforderte Haltung in ihre Überlegungen über die Kreditvergabe einfließen zu lassen. Politische Ereignisse könnten nur dann berücksichtigt werden, wenn sie direkte wirtschaftliche Auswirkungen hätten, so die Stellungnahme des damaligen Weltbankpräsidenten.

Die einschlägigen Artikel des 1944 formulierten Weltbankmandates entsprechen der traditionellen Auffassung, daß Entwicklung ein rein wirtschaftliches Problem darstelle und daher auch ausschließlich mit wirtschaftlichen Mitteln gelöst werden könne.

Etwa seit Mitte der siebziger Jahre verwendet die Weltbank eine breitere Definition des Begriffes ökonomisch, um ihre Projekte erfolgreich in ein günstiges soziales Umfeld einbinden zu können. Inzwischen verfolgt sie auch Ziele wie Armutsbekämpfung, Umweltschutz oder Besserung des Status der Frau.

1989 erschien eine Studie über das südlich der Sahara gelegene Afrika. Dort wurde erstmals der Begriff der Governance genannt und als wesentliches Schlüsselelement für eine gesicherte Entwicklung dargestellt. Die Weltbank versteht seither unter Governance die

"Art und Weise, in der Macht bei der Handhabung der wirtschaftlichen und sozialen Ressourcen eines Landes bei der Entwicklung ausgeübt wird."4 

Im gleichen Zusammenhang werden vier Symptome schlechter Governance wie folgt charakterisiert.5  

- das Versagen, eine klare Trennung zwischen öffentlichem und privatem Sektor herbeizuführen und die damit verbundene Tendenz, öffentliche Ressourcen für private Zwecke auszubeuten;

- das Fehlen rechtsstaatlicher Grundlagen und vorsehbaren, der Entwicklung förderlichen Regierungs- und Verwaltungshandelns bei willkürlicher Handhabung von Recht und Gesetz;

- überbordende Regelungen, Regulationen und Lizenzierungsanforderungen, die das Funktionieren von Märkten beeinträchtigen und dazu führen, daß Kapital nicht produktiv wirtschaftet, sondern ertragreich angelegt wird;

- politische Prioritäten, die nicht mit entwicklungspolitischen Zielen über-einstimmen und zu einer Fehlverwendung von Ressourcen führen;

- das Fällen von Entscheidungen auf extrem schmaler Grundlage oder in nichttransparenten Prozessen.

Hieraus läßt sich als Ansatz der Weltbank herausfiltern, daß Governance als Mittel zur Steigerung der Effektivität von Entwicklungshilfe verstanden wird. Umschreiben läßt sich der Begriff mit einer in diesem Sinne verantwortungsvollen Regierungsführung.

Nicht unerwähnt bleiben soll, daß es daneben ein breiteres Verständnis von Governance gibt. Hiernach bedeutet der Begriff die Ausübung von politischer, wirtschaftlicher und administrativer Verantwortung, um die Angelegenheiten eines Staates zu handhaben. Dabei wird nicht nur die Tätigkeit der Regierungen in den Blick genommen, sondern auch auf das Verhalten anderer Institutionen und Organisationen im privaten Sektor und der Zivilgesellschaft geachtet.6

Die Bank, der heute 59 Mitglieder angehören,7 nahm am 15. April 1991 ihre Geschäftstätigkeit auf.

Sie verleiht Gelder ausschließlich an Staaten in Mittel- und Osteuropa einschließlich der Nachfolgestaaten der UdSSR. Sie hat ausdrücklich ein politisches Mandat, das Menschenrechtsstandards in die Entscheidungsprozesse mit einbezieht.

Dabei geht es um Rechte,

"die entsprechend internationalen Standards wesentliche Elemente einer Mehrparteiendemokratie, von Pluralismus und Marktwirtschaft sind."8  

Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte werden von der Europäischen Bank nur indirekt berücksichtigt.

Sie hat Reaktionsmöglichkeiten, wenn ein Land, das ihre Leistungen in Anspruch nimmt oder nehmen will, diese Kriterien nicht erfüllt:

Sie kann als schwächstes Mittel eine Empfehlung aussprechen, in der das Nichterreichen des Standards gerügt wird und Abhilfemaßnahmen vorgeschlagen werden. Ein weitergehendes Verhalten liegt darin, daß neue Maßnahmen zeitlich hinausgeschoben werden, laufende Maßnahmen eingeschränkt oder - als schärfste Reaktionsmöglichkeit - gestrichen werden können.

Der Vergleich beider Mandate zeigt, daß die der Weltbank verordnete politische Enthaltsamkeit nicht zwingend für eine Institution dieser Art ist.

Daher gibt es Vorschläge, die Auslegung des Weltbankmandates durch ein erweitertes Verständnis von Governance neu zu definieren. Damit soll der Weltbank nicht nur ein offiziell anerkannter Spielraum eingeräumt, sondern auch dessen Ausübung durch die Bank für sämtliche Betroffenen transparenter und vorhersehbarer werden.

1. Grundlegende Menschenrechte als Kriterium für Governance

Zu den aufzunehmenden Inhalten zählt die Verantwortlichkeit von Beamten für ihr dienstliches Tun und die Legitimität von Regierungen, die sich auf demokratische Prozesse stützen müssen (Artikel 21 AEMR). Die Unverletzlichkeit und Sicherheit der Bürger muß gewährleistet sein (Artikel 3 und 5), der Rechtsstaat muß gesichert und die Bürger müssen gesetzlich vor Willkür oder außergewöhnlichen Aktionen öffentlich Bediensteter geschützt sein (Artikel 7, 8, 9, 10, 11). Jedermann soll das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard haben und Zugang zu den Grundvoraussetzungen, die zum Wohle aller Bürger in gleichberechtigter Weise zugänglich sein müssen (Artikel 22, 23, 24, 25). Vereinigungsfreiheit und Meinungsäußerungsfreiheit müssen gewährleistet und Informationen müssen leicht zugänglich sein, um die Verantwortlichkeit zu garantieren (Artikel 19, 20).

2. Bewertung

Für diese Vorschläge spricht, daß Entscheidungen der Weltbank auf transparenten Kriterien beruhten und somit vorhersehbarer und nachvollziehbarer würden. Demgegenüber ist es jetzt so, daß es die Weltbank in der Hand hat, den Begriff der guten Governance eng zu umreißen, um so eine gewünschte Kreditvergabe durchführen zu können.

Ein Manko der Vorschläge ist aber, daß sie keinen praktischen Test oder detaillierte Richtlinien vorsehen, mit denen die Einhaltung der zu beachtenden Kriterien überprüft werden könnte. Auch schließt die Beschränkung auf zentrale Menschenrechte nicht jegliche Kontroverse über deren Inhalte und die daraus abzuleitenden Folgen aus: Neben den vielfältigen Menschenrechtsverletzungen in zahlreichen Staaten ist es auch Realität, daß diejenigen Staaten, die Menschenrechte mehr oder weniger achten, bei Verletzungen durch andere Staaten nicht einschreiten.

Problematisch ist in jedem Fall die Höhe der Standards. Fallen diese zu streng aus, steht zu befürchten, daß kaum ein Mitglied der Weltbank sie erreichen würde. Liegt die Meßlatte zu niedrig, lassen sich ungleiche Vergabepraktiken schwerlich vermeiden; insbesondere dürfte die wirtschaftliche Bedeutung des Empfängers ausschlaggebend für Kreditvergaben werden.

Demgegenüber erscheint der Vorschlag, der die Empfängerregierung einer Selbstkontrolle unterwerfen will (s.o. bei Fn. 12), zu unrealistisch. Es ist zu bezweifeln, daß hierdurch solche Menschenrechtsverletzungen festgestellt würden, die eine Kreditvergabe hemmen könnten.

3. Strategien der Weltbank

Die Bewertung der sozialen Auswirkung würde auf allen Ebenen der Entscheidung über ein Projekt erfolgen und wäre insbesondere deshalb wertvoll, weil so eine Einbeziehung der direkt Betroffenen erreicht wird. Damit könnte auch der häufig vorgebrachten Einwand entkräftet werden, mit der Bezugnahme auf Menschenrechte würden den Empfängerstaaten fremde Maßstäbe oktroyiert.

Damit würden wichtige Schritte unternommen um sicherzustellen, daß die Weltbank auch wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in ihre Entscheidungsprozesse einbezieht. Gleichzeitig würden die Aktivitäten der Bank etwas demokratischer strukturiert. Trotzdem würde es aber immer noch an einer grundlegenden Einbeziehung der bürgerlichen und politischen Rechte der zu Unterstützenden fehlen.

Mit dem World Bank Inspection Panel wurde 1993 eine Beschwerdeinstanz für Individuen eingerichtet, die ihre Arbeit im September 1994 aufnahm. Hier können Personen, die durch von der Bank unterstützte Projekte, die nicht den Standards der Bank entsprechen, betroffen sind, eine Überprüfung anstrengen.

Man sieht also, daß auch die Weltbank bemüht ist, Governance nicht nur als abstraktes Kriterium bei der Kreditvergabe ins Spiel zu bringen, sondern Wege sucht, um bei einem erweiterten Verständnis von Entwicklung den geförderten Projekten einen möglichst grossen und nachhaltigen Erfolg zu sichern.

Welches der vorgestellten Modelle dabei erfolgversprechender ist, kann hier nicht abschließend beurteilt werden.