Interkommunale Kooperation von Landkreisen in Public-Public Cooperation (PPC)

Problemstellung, Zielstellung, Thesen

Der europäische Einigungsprozess belebt nach wie vor die Diskussion darüber, ob die deutsche Verwaltungslandschaft nicht „übermöbliert“ sei. Insbesondere die mittlere Ebene (Regierungspräsidien, Regionalverbände, Landkreise) wird immer wieder hinsichtlich ihrer gegenwärtigen Struktur in Frage gestellt. In diese Diskussion eingebettet ist die Frage nach dem Aufgabenzuschnitt, der Aufgabenzuordnung und der Effizienz von Verwaltungshandeln und ihren Institutionen.
Unstrittig ist, dass die Existenz der Landkreise derzeit nicht in Frage gestellt wird, sind sie doch verfassungsrechtlich abgesichert. Aber speziell bei den Landkreisen bündeln sich eine Vielzahl von Problemen.
In Brandenburg haben wir es mit einer „Entleerung“ insbesondere ländlich geprägter peripherer Räume verbunden mit einer Abnahme von Wirtschafts- und Verwaltungskraft dortiger Landkreise zu tun. Damit einher wird die Debatte um die Effizienz von kreislichen Verwaltungsstrukturen und ihren Institutionen und Unternehmen immer lauter. Im Moment diskutierte Lösungsansätze liegen nicht in gebietskörperschaftlichen Veränderungen sondern in neuen verbandsorientierten Kooperationen wie der Ausbau regionaler Planungsgemeinschaften, oder die Einführung anderer Kooperationsmodelle (z. B. Nachbarschaftsverbände).

Ziel des Projektes soll es sein, Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit von Landkreisen in Brandenburg und anderen Bundesländern zu untersuchen und Potentiale incl. neuer Formen und ihre Effizienz herauszuarbeiten.

Dem Projekt werden folgende Thesen zu Grunde gelegt:

1. Kooperative Leistungserbringung von Landkreisen soll zur Stabilisierung und Optimierung der überörtlichen Leistungserbringung beitragen. Durch die kooperative Bündelung der Kreisressourcen wird sektorübergreifendes Kooperationspotential freigesetzt und durch Bereitstellung von öffentlichen Komplementärgütern für externe Investoren eine günstige Basis geboten.

2. Allgemeine Gründe für eine kooperative Leistungserbringung von Landkreisen sind die Steigerung der Effizienz durch Realisierung der Gesamtminimalkosten einerseits und die notwendige Verbindung von Ressourcen zur Auslastung von öffentlichen Einrichtungen andererseits. Weiterer Kooperationsbedarf entsteht infolge von Koordinationszwängen des regionalen Leistungsprozesses aufgrund von verbundenen Siedlungs- und Wirtschaftsstrukturen (vor allem im Stadt-Umland Bereich von Zentralorten).

3. Spezielle Gründe von kooperativen Arrangements zwischen Landkreisen haben ihren Ursprung vor allem in besonderen regionalen Umfeldfaktoren wie z.B. den komplexen und interdependent vernetzten Strukturen von Ballungszentren oder der geringen Besiedlungsdichte von ländlichen Räumen.

4. Grenzfaktoren für die Zusammenarbeit von Landkreisen sind generell der rechtliche Rahmen und damit die normative Struktur der Aufgabenerledigung in quantitativer sowie qualitativer Hinsicht, genauso wie die zielgerechte Steuerbarkeit des Leistungsprozesses (Effektivität). Zusätzlich sind der Grad der spezifischen Ressourcenwidmung (Spezifität) und die möglichst kostengünstige Faktorkombination (Effizienz) wesentliche allgemeine Eckpunkte für kooperative Verbindungen.

5. Bezogen auf Landkreiskooperationen sind zusätzlich noch spezielle Grenzfaktoren zu beachten. Dazu zählen die Art und die Intensität der Raumnutzung, die Höhe der Einwohnerzahl und deren Konzentrationsgrad sowie die topographische Beschaffenheit der Landschaft. Historische und kulturelle Entwicklungen der Partnerkreise sind darüber hinaus ebenso wichtige Rahmenbedingungen für die Gestaltung von kooperativen Leistungsprozessen wie dessen Bürgerorientierung; Partizipationsmöglichkeiten der Landkreisbevölkerung sowie die komplementäre politische Ausrichtung der politischen Steuerungseinheiten. Insgesamt betrachtet bildet natürlich die Gewährleistung der Leistungsfähigkeit, d.h. die Verwaltungs- und Veranstaltungskraft etc., der Kreiskörperschaft eine wichtige Kooperationsanforderung.

Empirische Basis

Schriftliche Befragung von Landkreisen (37 Landkreise und 6 kreisfreie Städte (siehe Auswahlliste), ergänzt durch halbstandardisierte Interviews mit Entscheidungsträgern ausgewählter Kreisverwaltungen (siehe Fragebögen):

  • Welche Aufgaben bzw. Aufgabenkomplexe werden derzeit in Kooperation zwischen den Landkreisen erledigt?

  • Wo liegen die Gründe für die jeweilige kooperative Aufgabenerledigung?

     

Wie wurde die Zusammenarbeit gestaltet? Welche Organisationsformen wurden gewählt? Welche Bedeutung haben dabei alternative Organisationsformen? Welche Auswahlkriterien waren entscheidungsrelevant bei der organisatorischen Gestaltung der Zusammenarbeit? Gibt es regionale Unterschiede bei der kooperativen Aufgabenerledigung? Hat die gemeinsame Aufgabenerledigung zu Effizienz- und Effektivitätsgewinnen geführt? Welche negativen Folgen hatte die Zusammenarbeit auf den Dienstleistungsprozess? Sehen Sie in einer intensiven Ausweitung der kooperativen Beziehungen zwischen den Landkreisen eine Möglichkeit zur Leistungssteigerung? Wie bewerten Sie die bisherige Vernetzung der Leistungserbringung der Landkreise? Welche Rolle spielt dabei die Einengung der kreiskommunalen Handlungsfähigkeit durch abnehmende Ressourcen, Wanderungsverluste und zunehmende Überalterung etc. im ländlichen Raum? Werden die Landkreise zukünftig in anbetracht der abnehmenden Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden im ländlichen Raum weitere Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben wahrnehmen müssen? Gibt es zukünftig Chancen für eine Rückübertragung von originären gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben z.B. auf leistungsstarke Zentralorte im engeren Verflechtungsraum Berlin-Brandenburg? Hat die umfassende landesweite Gemeindegebietsreform (Land Brandenburg) zu einer nachhaltigen Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung der Ortstufe und damit zu einer Entlastung der Kreisstufe geführt.

Projektverlauf

Das Projekt ist abgeschlossen. Die Projektergebnisse sind als KWI-Projektberichte 11 erschienen.

Projektteam

Ass. iur. Oliver Klein [okleinuni-potsdamde]
Dipl. Verw.-Wiss. Michael Scheske [scheskemuni-potsdamde]
Dipl. Verw.-Wiss. Jens Tessmann [tessmannuni-potsdamde]
Burkhard v. Watzdorf [watzdorfuni-potsdamde]