Kommunalwissenschaftliches Institut der Universität Potsdam
Lexikon zu Verwaltungsreform
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Unter zentraler Steuerung versteht man sowohl den Träger als auch die Funktion.Träger der zentralen Steuerung ist je nach Kommunalverfassung die monokratische oder kollegiale Spitze. Sie trifft alle der Verwaltung obliegenden Letztentscheidungen und bereitet die Entscheidungen des politischen Vertretungsorgans vor. Mit der Einführung von Kontraktmanagement ist die Führung als zentrale Steuerung der erste Kontraktpartner des politischen Vertretungsorgans. Je nach Größe der Verwaltung wird sich die Verwaltungsführung eines Steuerungsdienstes bedienen. Er bereitet die Steuerungsentscheidungen vor. Eventuelle Entscheidungsrechte sind immer abgeleitet. Daher ist der Steuerungsdienst den Facheinheiten nicht übergeordnet und auch nicht aus eigenem Recht weisungsbefugt. Faktisch kann Steuerungsunterstützung im Auftrag der Führung Macht ausüben. Die Funktion der zentralen Steuerung ist rechtlich unbegrenzt. In einem System, das ganzheitlich dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung entwickeln und stärken will, ist zentrale Steuerung eine Steuerung auf Abstand. Sie befasst sich mit Grundsatzfragen strategischer Natur und überlässt das operative Geschäft den dezentralen Einheiten.
Typische Instrumente der zentralen Steuerung sind z. B.
- Initiativen in Planungsprozessen
- Strategische Ziel-/Rahmenvorgaben
- Einzelentscheidungen von grundlegender Bedeutung
- Zielkorrekturen und Eingriffe bei drohenden Zielverfehlungen.
Die Abgrenzung von strategischen und operativen Angelegenheiten ist in der Praxis nicht so scharf wie es erwünscht wäre. Noch wirkt eine Politik- und Verwaltungskultur, in der die Führung auch in operativen Einzelfällen angerufen wird, ohne sich diesen risikolos entziehen zu können. Hierzu bedarf es eines bewussten und offen diskutierten Lernprozesses (Lernende Organisation, Verwaltungskultur).
Zentrales Controlling, Controlling
Ziele
stehen im Mittelpunkt der Arbeit von Führungskräften
aller Ebenen. Sie geben Antwort auf die
Frage(n): Wer soll was mit wem bis wann
und mit welchen Mitteln konkret erreichen?
In einer am Gesetzesvollzug geschulten
Verwaltung funktioniert das seit 1955
von Peter Drucker entwickelte und nun
zum Basiskönnen zählende Führen mit Zielen
(Management by Objectives) noch nicht
befriedigend. Es braucht nämlich günstige
Rahmenbedingungen. So wird ein Vorgesetzter
seinen Mitarbeitern beispielsweise nur
dann Finanzziele vorgeben, wenn er selbst
an solche gebunden ist. Daneben ist das
Arbeiten mit konkreten nach dem Erreichungsgrad
evaluierbaren Zielen arbeitsintensiver.
Es bedarf der Planung und Vereinbarung
und schafft auch für die Vorgesetzten
Bedingungen. Viele Vorgesetzte ziehen
es vor, Ziele entsprechend der Entwicklung
unausgesprochen zu verändern. Dennoch
führt kein Weg zu einem wirksamen und
wirtschaftlichen Verwaltungshandeln daran
vorbei, sich Ergebnisse vorzunehmen. Nur
so lässt sich der Erfolg messen und dem
Misserfolg bei Bedarf durch Controlling entgegenwirken. Das im NSM vorgesehene Kontraktmanagement ist nichts
anderes als Führung durch Zielvereinbarung.
Gegenseitige Leistungsversprechen, das
Denken in Austauschkategorien (Value
for money) und Ergebnisorientierung
sind dessen tragende Säulen.
Wer mit Zielen arbeitet, sollte sie hierarchisch
strukturieren:
-
Normative Ziele befassen sich mit Wertorientierungen und Zukunftsgestaltung. Sie sind Gegenstand von Leitbildern und sollten - in einem partizipativen Verfahren erarbeitet - die Verwaltungskultur prägen (Kulturveränderung).
-
Strategische Ziele sind hieraus abzuleiten. Das sind die der Verwaltungsführung im Dialog mit dem Vertretungsorgan festzulegenden Grundsatzentscheidungen für die gesamte Verwaltung, in der Regel mit einer über den Tag und den Einzelfall hinausgehenden Wirkung (Zentrale Steuerung).
-
Operative Ziele leiten sich hieraus ab. Sie bestimmen das Tagesgeschäft und liegen im NSM weitgehend in der für den Vollzug und die Ressourcen voll verantwortlichen Facheinheiten (Ämter Fachbereiche).
Die Abgrenzung genügt nur dann praktischen
Bedürfnissen, wenn die gesamte Zielhierarchie
mit Verknüpfungen und Beteiligungen gesehen
wird.
Beispiel: Strategische Ziele zu formulieren,
ohne die mit dem Vollzug der operativen
Ziele Betrauten zu hören, führt in der
Regel zu Praxisferne und Konflikten.
In der praktischen Arbeit mit Zielen tauchen
immer wieder dieselben Probleme auf. Sie
sind Ursache für eine vorläufig unbefriedigende
Praxis.
-
Wer zu viele Ziele verfolgt hat Probleme, das Wesentliche vom Unwesentlichen zu unterscheiden.
-
Wer sich mehreren Zielen widmet, wird Zielkonflikte feststellen: Dabei ist es unmöglich, jedes der im Konflikt liegenden Ziele gleichzeitig zu optimieren und zu maximieren. Die erforderliche Abwägung muss diskutiert, zumindest plausibel begründet werden. Dies erfordert eine Kultur des Dialogs Kulturveränderung. Die Letztverantwortung des Managements wird davon nicht berührt. In der Praxis erweist sich der als fähige Führungskraft, der sich dieser Verantwortung nicht durch Unfähigkeit oder Delegation entzieht.
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In der Praxis gibt es oft heftigen Streit über die Hierarchie von Zielen, Mitteln und Maßnahmen. Er ist auf eine dogmatische Trennung zurückzuführen. An ihre Stelle sollte eine ganzheitliche Betrachtung treten. Wenn es beispielsweise an den Mitteln fehlt, ist möglicherweise schon das Ziel unrealistisch. Maßnahmen, die keinem erkennbaren Ziel dienen (z. B. Einstellung eines Controllers ohne zielorientierte Steuerung praktizieren zu wollen, Kostenrechnung ohne Kostenverantwortung) führen zu Aktionismus und geplanten Fehlern.
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Fragt man Praktiker, womit sie zurzeit beschäftigt sind, hört man viel über Tätigkeiten, Arbeit und Überlastung, jedoch wenig über das Ziel, das Anliegen. Das Ziel wird auf Nachfrage als "mitgedacht" bezeichnet. Wer es wirklich im Auge behalten will, ist gut beraten, es schriftlich zu fixieren. Nur so wird es zur Grundlage von Kontrakten und Vertrauen.
-
Eine oft noch unterschätzte Gefahr bei der Arbeit mit Zielen ist die unterschiedliche Eignung für das Messen. Finanzziele und Fallzahlen sind leicht messbar. Qualitätsziele, z. B. Kundenzufriedenheit, Mitarbeiterzufriedenheit, Führungserfolge, lassen sich nur über Hilfsgrößen einschätzen oder beurteilen. Diesen Aufwand darf man nicht scheuen. Denn es wäre fatal, sich auf leicht messbare Zielgrößen zu konzentrieren und qualitative Ziele mit so genannten weichen Faktoren außer Acht zu lassen.
Die kommunale Praxis steht noch am Anfang eines Lernprozesses, der zu einem professionellen Umgang mit Zielen führt. Daher sind Aussagen, man habe die Reform nach dem NSM vollendet, mit Vorsicht aufzunehmen.
Zivilgesellschaft, Aktivierender Staat
