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Stadt, Land, Klima - Warum globale Klimapolitik auch eine Frage der Verwaltung ist

Kapstadt, Südafrika. Foto: Fotolia/HandmadePictures.

Der Klimawandel geht alle an. Er stellt die Menschheit vor Probleme, die – wenn überhaupt – nur zu bewältigen sind, wenn sie auch gemeinsam angegangen werden. Jahr für Jahr ringen deshalb Vertreter aus Hunderten von Ländern auf großen Klimakonferenzen um einheitliche Richtlinien und global wirksame Maßnahmen. Diese dann umzusetzen, stellt vor allem Entwicklungsländer vor große Herausforderungen. Währenddessen ergreifen andere Akteure die Initiative – und machen Klimapolitik auf eigene Faust. Städte zum Beispiel. Ein Team um den Politikwissenschaftler Prof. Dr. Harald Fuhr untersucht, wie Verwaltungen in Nationalstaaten mit diesem klimapolitischen Druck – von oben und unten – umgehen.

US-Präsident Donald Trump war noch keine vier Monate im Amt, als er per Dekret die Rückkehr ins Zeitalter der Kohle verordnete. Zugleich kündigte er an, den „Clean Power Plan“ seines Vorgänger Barack Obama rückgängig zu machen, der als Beitrag der USA dabei helfen soll, die Ziele des Klimaabkommens von Paris 2015 zu erreichen. Weltweit war die Empörung groß. Aber die Abkehr der US-Regierung von internationalen Klimaschutzvereinbarungen geht auch vielen Amerikanern gegen den Strich. Einige wehren sich sogar, wie der Bundesstaat Kalifornien, der schon länger seine eigene Klimapolitik verfolgt – und diese auch gegen den Widerstand Trumps fortsetzen will. Notfalls vor Gericht. Zudem sind mit Los Angeles und San Francisco gleich zwei kalifornische Großstädte im renommierten Städtenetzwerk C40 aktiv, das sich auf die Fahnen geschrieben hat, gemeinsam und unabhängig von nationalstaatlichen Regierungen und Verwaltungen Klimaschutz zu betreiben. Und andere ziehen nach: Nach Trumps Ausstieg aus dem Klimaabkommen haben sich weit über 300 US-amerikanische Städte mit insgesamt 65 Millionen Einwohnern zu den Vereinbarungen von Paris bekannt.

„Klimaschutz ist schon länger nicht mehr Aufgabe allein von einzelnen Ländern, sondern Ergebnis internationaler Vereinbarungen – die dann wiederum auf nationaler Ebene umgesetzt werden müssen“, erklärt Harald Fuhr, Professor für Internationale Politik an der Universität Potsdam. „Doch seit einiger Zeit lässt sich beobachten, dass in diesem Feld neue Akteure hinzukommen, und zwar auf substaatlicher Ebene.“ Regionen, etwa Bundesstaaten wie Kalifornien, und vor allem Städte, würden selbst aktiv und suchten konkrete Lösungen für Klimaprobleme, mit denen sie konfrontiert seien. „Dadurch kommen die nationalen Verwaltungen von zwei Seiten unter Druck – von oben und von unten.“

Durch Druck von oben und unten verändern sich nationale Verwaltungen

Im DFG-Projekt „Carbon Governance Arrangements and the Nation State: The Reconfiguration of Public Authority in Developing Countries“ untersuchen Fuhr und sein Team gemeinsam mit Kollegen von der Technischen Universität Darmstadt, wie Verwaltungen mit diesem Druck umgehen. Entstehen neue nationale Verwaltungsstrukturen, wenn es gilt, globale Klimaabkommen auf Landesebene umzusetzen? Werden auf der anderen Seite lokale Verwaltungen gestärkt, wenn Regionen oder Städte eine eigene Klimapolitik auf die Beine stellen? Und wie gelingt es, Brücken zwischen beiden Ebenen zu schlagen? „In der Summe interessiert uns, wie sich durch das Nebeneinander globaler, nationaler und lokaler Akteure die Autoritäts- und Verwaltungsstrukturen verändern und welches konkrete politische Handeln daraus entsteht“, sagt Fuhr.

Dafür setzen die Forscher an zwei klimapolitischen Initiativen an: Zum einen untersuchen sie die Umsetzung des global angelegten Waldschutzprogramms REDD+, das gerade Entwicklungsländern finanzielle Anreize bietet, wenn sie Waldflächen erhalten, statt sie abzuholzen. Eine Herausforderung für die nationalen Verwaltungen, wie Fuhr erklärt: „Natürlich muss in den Regionen, wo der fragliche Wald steht, sichergestellt werden, dass er erhalten bleibt. Aber letztlich muss das Vorgehen national überwacht und koordiniert werden.“ Die Forscher interessiert daher, wie es den nationalen Verwaltungen gelingt, die globalen Vorgaben umzusetzen – und ob sie sich dafür verändern, etwa indem sie neue Strukturen etablieren.

Zum anderen schauen Fuhr und sein Team auf Großstädte, die im C40-Städtenetzwerk aktiv sind – die auf diese Weise zu Pionieren werden und deren Experimente im Erfolgsfall Schule machen. Dass sich gerade Städte als Aktivposten im Kampf gegen den Klimawandel in Stellung bringen, hat drei wesentliche Gründe. Sie alle hängen mit der Bevölkerungsentwicklung zusammen, wie Dr. Thomas Hickmann erläutert, der das Projekt gemeinsam mit Harald Fuhr und Prof. Dr. Markus Lederer von der TU Darmstadt leitet: Erstens machen Städte schlicht deshalb mehr und mehr eigene Klimapolitik, weil sie es können: „Die Bedeutung von Städten nimmt zu. Vor allem, da sie selbst wachsen.“ 2008 lebten erstmals mehr als 50 Prozent der Weltbevölkerung in Städten, 2050 werden es zwei Drittel sein. Schon jetzt hat Kairo so viele Einwohner wie ganz Skandinavien zusammen. „Städte entwickeln sich zu Global Players“, so der Politikwissenschaftler. „In der Folge wird es immer wichtiger, was sie tun – auch als politische Akteure.“ Zweitens steigen mit der Einwohnerzahl auch die Umweltbelastungen, etwa in Form von Smog, Müllbergen oder ineffektiver Infrastruktur. Einwohner wie politisch Verantwortliche von Städten spüren die Probleme unmittelbar vor ihrer Haustür. Folglich ist der Druck, diese zu lösen, für sie größer. Und drittens sind Städte – fast schon traditionell – nicht nur Verursacher von Umweltproblemen, sondern auch Orte, an denen Lösungen für sie entstehen und erprobt werden. „Gerade in den Städten werden Innovationen entwickelt – technologische wie politische.“ Die Forscher interessiert letztlich, welchen Einfluss dieses innovative Potenzial auf Verwaltungsstrukturen hat. Gelingt es den Städten, ihren klimapolitischen Sonderweg zu gehen, auch wenn es Gegenwind von nationaler Ebene gibt? Werden im Zuge solcher lokalen Initiativen auch lokale Verwaltungen gestärkt? Und können sie tatsächlich über ihre städtischen Grenzen hinauswirken und Schule machen?

Der Weg der Entwicklungsländer ist entscheidend für die globale Klimapolitik

In ihren Fallstudien widmen sich die Forscher diesen beiden Entwicklungen am Beispiel von vier unterschiedlichen Ländern – Brasilien, Indien, Indonesien und Südafrika –, die eines verbindet: Sie sind Schwellenländer. Aus gutem Grund: Aktuell lebt die Mehrheit der Weltbevölkerung in sogenannten Entwicklungs- und Schwellenländern. Ihr Weg wird den der Weltgemeinschaft nachhaltig beeinflussen. Das trifft auch auf den Klimawandel zu, wie Thomas Hickmann erklärt: „Es gibt Berechnungen, die zeigen, dass die Entwicklungsländer die Industrieländer bald überholen werden, was die Umweltverschmutzung angeht. Wenn Schwellenländer wie die vier untersuchten, eine ähnliche Entwicklung nehmen wie die Industrienationen, wäre das fatal.“ Die meisten Entwicklungs- und Schwellenländer plagen jedoch vordringlich andere Probleme, etwa Nahrungsknappheit, politische Instabilität oder schlechte wirtschaftliche Entwicklung. Doch von der Frage, ob es gelingt, die zumeist von Industrienationen initiierte globale Klimapolitik auch in solchen Ländern umzusetzen, dürfte abhängen, ob eine Klimawende überhaupt noch möglich ist. Grund genug für Harald Fuhr und seine Kollegen, ihnen besondere Aufmerksamkeit zu schenken. „Wir untersuchen schon länger, wie Politiken über Grenzen ‚reisen‘ – vor allem von Nord nach Süd, also von den Industrie- in die Entwicklungsländer.“

Über ihre Gemeinsamkeit als Schwellenländer hinaus wurden die vier Staaten vor allem wegen ihrer Unterschiede ausgewählt: Während einige sich verstärkt im REDD+-Programm engagieren, weil sie über große Waldflächen verfügen, gibt es in anderen mehrere Großstädte, die in internationalen Netzwerken aktiv sind. Der „Druck von oben und von unten“ auf die nationalen Verwaltungen, der die Wissenschaftler interessiert, ist dadurch jeweils unterschiedlich ausgeprägt. „Die These liegt nahe, dass in Staaten mit aktiven Städten lokale Verwaltungen gestärkt werden, und jene, die sich am internationalen Waldschutzprogramm beteiligen, neue zentrale Verwaltungsorgane entwickeln“, so Thomas Hickmann. Zudem sind zwei der Länder Föderal- und zwei Einheitsstaaten mit starken dezentralen Elementen. „Dadurch hoffen wir Hinweise dafür zu bekommen, in welchen politischen Konstellationen das Zusammenspiel der Akteure gut funktioniert und in welchen weniger.“ 

Um den Prozessen, Strukturen und dem eigentlichen politischen Handeln dann auch tatsächlich auf die Spur zu kommen, ist monatelange Forschungsarbeit nötig. „Man kann schließlich nicht einfach in so ein Ministerium reinmarschieren und fragen: ‚Was macht ihr hier eigentlich?‘“, sagt Harald Fuhr. Bei einer ersten Prospektionsreise sammeln die Wissenschaftler Kontakte und Anlaufstellen, bemühen sich um Gesprächspartner und Zugang zu den richtigen Unterlagen. „Wir fangen nicht überall bei null an. In den meisten der Länder haben wir langjährige Partner und Forschungskontakte. Zudem bekommen wir Unterstützung von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und den deutschen Botschaften vor Ort.“

Bei einem zweiten Aufenthalt, der jeweils insgesamt drei bis vier Monate dauert, tasten sich die Wissenschaftler entlang der Verwaltungsprozesse und –strukturen voran – sprechen mit Mitarbeitern von Ministerien, regionalen Behörden und Stadtverwaltungen, führen Dutzende Interviews. „Es ist mühsam, aber wenn man es einmal ins Büro geschafft hat, sind die meisten Interviewpartner durchaus an einem Austausch interessiert“, meint Hickmann.

Südafrika hat starke Städte, die innovativ agieren

Für einen der vier Staaten, Südafrika, ist die „Feldforschung“ inzwischen abgeschlossen. Zehn Monate lang hat sich die Doktorandin Fee Stehle auf die Forschungsreise vorbereit – Literatur recherchiert, Regierungsdokumente und Gesetze, Medienbeiträge und im Netz veröffentlichte Informationen ausgewertet. Gleichzeitig nahm sie Kontakt zu relevanten Akteuren und Experten auf, führte erste Gespräche mit Wissenschaftlern und Mitarbeitern von internationalen und Nichtregierungsorganisationen, aber auch deutschen Institutionen im Ausland. „Daraus ergab sich im Schneeballprinzip eine Landkarte wichtiger Akteure der südafrikanischen Verwaltung“, sagt die Forscherin. „Mit einer ganzen Reihe südafrikanischer Regierungsvertreter konnte ich letzten Endes Gespräche führen.“ Mit durchaus überraschendem Ergebnis. Während sich das Land am REDD+-Programm kaum beteiligt, verfügt es mit Kapstadt, Johannesburg und Durban über gleich drei Metropolen, die sich in transnationalen Städtenetzwerken engagieren. Nicht zuletzt durch deren Impulse bringen diese selbstständig eine ganze Reihe von durchaus erfolgreichen Initiativen auf den Weg. So hat Durban Maßnahmen ergriffen, um wichtige Schutzregionen im Küstenbereich zu erhalten. „Johannesburg implementiert das Stadtverdichtungsprogramm ‚Corridors of Freedom‘. Durch die Ausweitung des öffentlichen Verkehrsnetzwerkes und die Verdichtung von Wohnvierteln werden Emissionen reduziert“, erklärt Stehle. „Außerdem hat die Stadt mit dem ‚Green Bond‘ einen börsennotierten Aktienfonds ins Leben gerufen, um städtische Klimamaßnahmen zu finanzieren.“ In Kapstadt wiederum wurden zahlreiche städtische Gebäude und sogar Ampeln auf Solarbetrieb umgestellt. Außerdem fördert die Stadt die Installation solarbetriebener Warmwasserboiler.

Vielversprechende Initiativen, findet Fee Stehle. „Städtische Akteure sind in Südafrika teils weitaus fortgeschrittener als nationale Akteure im Bereich erneuerbarer Energien und der Implementierung wegweisender Pilotprojekte.“ Das werde vor allem dort sichtbar, wo die Städte auf die Kooperation mit den nationalen Verwaltungen angewiesen sind. So werde der Energiesektor Südafrikas zentralistisch regiert. Dadurch hätten Städte kaum Spielraum, ihren eigenen Energiemix substanziell zu verändern und auf erneuerbare Energien umstellen. „Im Kontext solch massiver nationaler Rahmenbedingungen können städtische Maßnahmen daher bislang nur eine begrenzte Wirkungskraft entfalten“, bilanziert die Forscherin. Ohne Umdenken innerhalb der nationalen Verwaltung werde sich das nicht ändern.

Veränderungen sind nur miteinander möglich

Das Fazit der Forscher wird damit zum Appell: Es geht nur miteinander. Städte könnten sich zwar als Vorreiter erfolgreicher Klimapolitik etablieren. Aber ohne funktionierende Zusammenarbeit mit nationalen Verwaltungen blieben sie Leuchttürme, denen Signalwirkung fehlt. Auf diese komme es aber an. Denn die innovativen Ansätze einzelner Großstädte müssten letztlich auch in kleineren und mittleren Kommunen umgesetzt werden, um die gesteckten Klimaziele tatsächlich zu erreichen. „Und das geht nur im Zusammenspiel und mit Unterstützung der nationalen Verwaltungen“, so Hickmann. „Deshalb finden wir den Hype ‚Städte, Städte, Städte!‘ ein wenig überzogen. Städte sind eingebunden in ein Politik- und Verwaltungssystem, auf das sie angewiesen sind und in bzw. mit dem sie agieren. Aber sie können und werden es langfristig verändern.“

Harald Fuhr sieht die Verwaltungen weltweit in einem Umbruchprozess, der sich an der Klimapolitik exemplarisch ablesen lasse. „Unser Projekt kommt zum richtigen Zeitpunkt. Wir sehen, wie neue Akteure erste Schritte machen, mit den Etablierten ihre Interessen aushandeln, Konflikte austragen.“ In vielen Ländern nähmen nationale Verwaltungen regionale und städtische Akteure überhaupt erstmals wahr – und ernst. „Die kommenden Jahre werden zeigen, wie sie sich darauf einstellen. Und wir werden dabei sein.“

Im 2005 gegründeten Städtenetzwerk „C40 Cities Climate Leadership Group“ haben sich zunächst 40 Städte mit jeweils mehr als drei Millionen Einwohnern zusammengeschlossen, mit dem Ziel, den eigenen Ausstoß an Treibhausgasen zu reduzieren. Anfang 2017 bestand das Netzwerk bereits aus 90 Städten auf sechs Kontinenten, in denen zusammen ein Zwölftel der Weltbevölkerung lebt und die 25 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts aufbringen. 

http://www.c40.org/

REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) ist ein Programm, das dabei helfen soll, den Wald in Entwicklungsländern als Kohlenstoffspeicher zu erhalten. Zentrales Element des Programms sind leistungsbasierte Zahlungen für mess- und überprüfbare Emissionsreduzierungen durch Waldschutzmaßnahmen. Auf diese Weise sollen Wälder bei wirtschaftlichen Entscheidungsprozessen ein höheres finanzielles Gewicht bekommen und der Schutz von Wäldern als Kohlenstoffspeicher finanziell attraktiv gemacht werden. 

http://www.un-redd.org/

Das Projekt

Carbon Governance Arrangements and the Nation- State: The Reconfiguration of Public Authority in Developing Countries
Beteiligt: Prof. Dr. Harald Fuhr, Dr. Thomas Hickmann, Fee Stehle M.A. (alle Universität Potsdam); Prof. Dr. Markus Lederer, Chris Höhne M.A. (beide TU Darmstadt)
Förderung: Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG)
Laufzeit: 2015–2018

Die Wissenschaftler

Prof. Dr. Harald Fuhr studierte von 1972 bis 1979 Politische Wissenschaften, Soziologie,Volkswirtschaftslehre und Wirtschafts- und Sozialgeschichte an der Goethe-Universität Frankfurt/ Main sowie der Philipps-Universität Marburg/ Lahn; Promotion (1985) und Habilitation (1993) in Konstanz. Seit 1997 ist er an der Universität Potsdam Professor für Internationale Politik.

Universität Potsdam
Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät
August-Bebel-Str. 89, 14482 Potsdam
hfuhr@uni-potsdam.nomorespam.de

Dr. Thomas Hickmann ist seit Oktober 2009 akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Internationale Politik. Er studierte Politik- und Verwaltungswissenschaften an den Universitäten Potsdam und Kopenhagen und schloss 2014 seine Promotion ab.
hickmann@uni-potsdam.nomorespam.de

Fee Stehle studierte Politikwissenschaften, Französische Philologie sowie Verwaltungswissenschaft an der Universität Potsdam. Seit 2015 ist sie wissenschaftliche Mitarbeiterin im Projekt „Carbon Governance Arrangements and the Nation-State“.
fee.stehle@uni-potsdam.nomorespam.de

Text:  Matthias Zimmermann
Online gestellt: Alina Grünky
Kontakt zur Online-Redaktion: onlineredaktion@uni-potsdam.nomorespam.de

Diesen und weitere Beiträge zur Forschung an der Universität Potsdam finden Sie im Forschungsmagazin "Portal Wissen"