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Benchmarking
Benchmarking (benchmark = Vergleichspunkt, Messlatte) ist eine besondere Methode des Leistungsvergleichs, die manchmal auch als Bestmarkenvergleich bezeichnet wird: Die Teilnehmer einer Vergleichsgruppe ermitteln nach festgelegten Kriterien die Besten der Gruppe und messen sich an diesen.
Im weiteren Sinne ist Berichtswesen der Begriff für alle Berichte nachgeordneter an übergeordnete Verwaltungsbereiche sowie von der Verwaltung an die politischen Gremien, die Öffentlichkeit, die Kommunalaufsicht, die Statistischen Landesämter usw. Nach der Reichweite können u. a. Gesamtberichte (z. B. die sog. Verwaltungsberichte), Fachbereichsberichte (z. B. Jugendbericht) und Produktberichte (z. B. Bericht zur Situation des ruhenden Verkehrs) unterschieden werden. Nach ihrer Periodizität lassen sich ad-hoc-Berichte, unterjährige, jährliche und Berichte in größeren Intervallen unterscheiden. Im engeren Sinne ist das Berichtswesen Teil des Managementsystems und bezeichnet alle Berichte, die Politik, Verwaltungsspitze und sonstige Führungskräfte für Planungs-, Steuerungs- und Kontrollzwecke benötigen. Bei der Gestaltung des Berichtswesens und der Analyse und Auswertung der Berichte werden die Berichtsadressaten vom Controlling bzw. vom Steuerungsdienst unterstützt. Die Hauptaufgabe des Management-Berichtswesens besteht darin, das Verwaltungshandeln transparent zu machen und die Berichtsadressaten über die Erfüllung der - im Idealfall im Rahmen von Kontrakten - vereinbarten Leistungs- und Finanzziele zu informieren. Das Berichtswesen macht damit die im System dezentraler Fach- und Ressourcenverantwortung angestrebte ergebnisorientierte Steuerung auf Abstand möglich. Typisch für das moderne Berichtswesen sind unterjährige Berichte mit starker Vorwärtsorientierung. Im Zentrum steht dabei die - i. d. R. zum 31. 5. und 31. 10. erfolgende - Berichterstattung über den Produkthaushalt. Wichtige Berichtsinhalte sind:
- relevante Ergebnisse und Veränderungen,
- neue Entwicklungen und Risiken (Frühwarnung),
- Fortgang wichtiger Projekte,
- Stand wichtiger Investitionsmaßnahmen,
- Einhaltung des Budgets,
- Prognose zum Jahresende,
- erforderlichenfalls Korrekturvorschläge und Gegensteuerungsmaßnahmen.
Oberster Adressat der unterjährigen Berichte aus den Budgetbereichen sind die Verwaltungsführung und die korrespondierenden Fachausschüsse, die über eventuell notwendige Umschichtungen oder Anpassungen innerhalb des Bereichsbudgets zu befinden haben.
Insgesamt folgt der Aufbau des Berichtswesens den hierarchischen Organisations- und Budgetstrukturen. Innerhalb des dezentralen Berichtswesens berichten nachgeordnete Stellen an die jeweils übergeordnete Stelle bis hinauf zur Fachbereichs- oder Dezernatsleitung. Diese berichten verdichtet an die Verwaltungsführung bzw. an den Steuerungsdienst oder das zentrale Controlling, wo die Zusammenfassung für die Verwaltungsführung und die Politik erfolgt (zentrales Berichtswesen).
Das Berichtswesen arbeitet so weit wie möglich mit Kennzahlen.
Beschwerdemanagement ist ein Verfahren, bei dem die Verwaltung die Bürger auffordert, Behördenkontakte zum Anlass für Rückmeldungen zu nehmen. Es können dies Beschwerden oder jedwede Ideen und Anregungen sein.
Mit dem Beschwerdemanagement soll die Distanz zur Verwaltung abgebaut und durch einen Dialog ersetzt werden. Zugleich erhofft sich die Verwaltung mit der Einbeziehung der "Sicht auf die andere Seite des Schreibtischs" gleichsam eine unentgeltliche Beratung. Darin liegt eine Kulturveränderung, denn bisher war die Beschwerdebearbeitung stark von Abwehrverhalten beherrscht ("formlos, fristlos, zwecklos"). Die Kulturveränderung wird gelingen, wenn die Dienstleistungsorientierung so in den Köpfen verankert ist, dass der zufriedene Kunde höchste Priorität hat. Zu einem Management-Ansatz wird Beschwerdemanagement durch seine Einbeziehung in das Qualitätsmanagement. Es folgt einem geplanten Verfahren, dessen Einhaltung von der Verwaltungsführung garantiert wird.
- Stimulierung
- Beschwerde-Annahme
- Beschwerde-Bearbeitung
- Beschwerde-Auswertung
- Beschwerde-Controlling
Beschwerdemanagement kann zentral oder dezentral bearbeitet werden. Die Entscheidung für eine der Varianten ist nicht beliebig. Bei Zentralisierung dient Beschwerdemanagement auch den legitimen Wiederwahlinteressen der Verwaltungsführung. Die Folge sind mögliche Widerstände bei den Mitarbeitern, die sich verstärkt kontrolliert fühlen. Für sie ist "Beschwerde" ohnehin negativ besetzt, indem sie den Vorwurf persönlichen Fehlverhaltens einschließen kann. Dezentrale Bearbeitung ist möglicherweise geeignet, diese Vorbehalte zu entkräften. Sie läuft konform zur dezentralen Verantwortung. Erfahrungen, die auch dokumentiert sind, liegen vor in den Städten Arnsberg, Bergisch-Gladbach, Göttingen, Seelze, Unna.
Beteiligungsmanagement (auch Beteiligungssteuerung oder -verwaltung) ist die Gesamtheit aller Aktivitäten zur Durchsetzung der kommunalpolitischen Ziele bei den Beteiligungen (Beteiligungspolitik). Unter Beteiligungen werden in diesem (erweiterten) Sinne alle außerhalb des Kernhaushalts geführten Organisationseinheiten verstanden, an denen die Kommune ganz oder anteilig beteiligt ist, insbesondere Eigenbetriebe, Zweckverbände, Anstalten, eingetragene Vereine, GmbHs und AGs. Wirksame Steuerung der Beteiligungen setzt voraus, dass diesen ein verbindlicher Handlungsrahmen vorgegeben wird. Wesentliche Elemente sind Leistungs- und Finanzvorgaben sowie allgemeine Rahmenbedingungen für das (einheitliche) Handeln der Beteiligungen in der Personalwirtschaft (z. B. pflichtige Anwendung des BAT), im Beschaffungswesen (z. B. Anwendung der VOB), im Marketing (z. B. einheitliches Erscheinungsbild) und dergleichen. Die Beteiligungen werden insofern nach den gleichen Prinzipien gesteuert wie die Geschäftseinheiten innerhalb der Kernverwaltung, also ergebnisorientiert und auf Abstand. Sie sind deshalb mit ihren Leistungs- und Finanzvorgaben systematisch in die Budgetierung einzubeziehen. Die Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen ist im Wesentlichen eine Führungsaufgabe. Dazu werden die einzelnen Beteiligungen der korrespondierenden Fachverwaltung zugeordnet. Deren Aktivitäten müssen von einer zentralen Stelle - meist in der Finanzverwaltung - koordiniert werden. Dazu bedarf es spezialisierten Sachverstandes. Das Beteiligungsmanagement kümmert sich um die Bildung und Besetzung der Organe der Beteiligungen, die Ausgestaltung der Planungs- und Berichtswerke und wertet diese aus (Beteiligungscontrolling). Ein wichtiges Instrument kann der Beteiligungsbericht sein, wenn er sich auf entscheidungsrelevante Vorwärtsinformationen konzentriert. Weitergehend sind die Bestrebungen, über eine Konzernbilanz den durch umfangreiche Ausgliederungen aus dem Kernhaushalt verloren gegangenen Überblick über alle Aktivitäten und ihre Finanzierung zurückzugewinnen Konzern.
Die Betriebsabrechnung (manchmal mit der Kostenrechnung schlechthin gleichgesetzt) ermittelt - ausgehend von den Zahlen des Haushalts - für einen definierten Kostenrechnungsbereich (den "Betrieb") die Kosten und Erlöse für eine Periode. Sie umfasst Kostenarten- und Kostenstellenrechnung. Die Ergebnisse werden in Form des Betriebsabrechnungsbogens (BAB) oder auf Kostenstellenlisten dargestellt. An die Betriebsabrechnung schließen sich Kostenträgerrechnung und Kalkulation an.
Betriebsbuchhaltung, Finanzbuchhaltung
Das Betriebsergebnis ist das Ergebnis der Betriebsabrechnung. Es unterscheidet sich von der Haushaltsrechnung für den entsprechenden Kostenrechnungsbereich, wenn sich Aufwand und Ertrag im Haushalt von den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen in der Betriebsabrechnung anzusetzenden Kosten und Erlösen unterscheiden, z. B. durch betriebsfremde oder außergewöhnliche Aufwendungen. Für einen Betrieb bzw. eine Unternehmung insgesamt errechnet sich das Betriebsergebnis, indem die Gewinn- und Verlustrechnung im Wesentlichen um betriebsfremde, periodenfremde und außerordentliche Aufwands- und Ertragspositionen bereinigt wird. Im neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen lässt sich das ordentliche Ergebnis als Betriebsergebnis interpretieren.
Betriebsvergleich, Leistungsvergleich
Betriebswirtschaftliche Orientierung
Zu den Wesensmerkmalen modernen Verwaltungsmanagements gehört - unter anderem! - eine stärkere betriebswirtschaftliche Orientierung. Gemeint ist damit die Anwendung von Managementkonzepten und -techniken, die auch in der Privatwirtschaft erfolgreich eingesetzt werden. Kernbestandteile sind das Leitbild vom Dienstleistungsunternehmen und die ergebnisorientierte Steuerung der Geschäftseinheiten, d. h. der Fachbereiche, Einrichtungen usw. ähnlich den Profit- oder Kostenzentren in privaten Unternehmen. Wichtige Konzeptbestandteile sind auch die Steuerung der Internen Dienstleister durch Verrechnungspreise und Wettbewerb und damit verbunden eine Leistungstiefenpolitik (Leistungstiefe) mit neuen Herangehensweisen an die Fragen der Schlanken Verwaltung (Lean Management), des Outsourcing oder der Privatisierung. Typische Instrumente aus dem Bereich der Privatwirtschaft sind Budgetierung, Controlling und Berichtswesen, Qualitätsmanagement, Führen mit Zielvereinbarungen (Ziele, Kontraktmanagement), leistungsabhängige Entlohnung usw.
Erreicht werden sollen damit vor allem Ziele wie größere Bürger- und Kundenorientierung, Effektivität und Wirtschaftlichkeit sowie Transparenz und bessere Steuerbarkeit durch die Politik.
Die Bilanz ist neu im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen. Sie informiert umfassend und transparent gegliedert über das Vermögen und seine Finanzierung insbesondere durch Schulden. Im Rahmen des Ressourcenverbrauchskonzepts dient sie als systemnotwendiger Wertespeicher und Grundlage für die Ermittlung einzelner Ressourcenverbräuche. Durch die Doppik (Doppelte Buchführung) besteht ein buchhalterischer Verbund mit dem Verwaltungshaushalt und dem Investitionshaushalt. Insbesondere werden in der Bilanz alle aufgelaufenen Verluste oder Überschüsse, die noch nicht gedeckt bzw. verwendet worden sind, vorgetragen und damit sichtbar gemacht. Formal lehnt sich die kommunale Bilanz an die Handelsbilanz an. Bei den materiellen Fragen, insbesondere bezüglich der Bewertung von Vermögen und Schulden, ist sie an den internationalen Rechnungslegungsstandards orientiert, die den spezifischen öffentlichen Zielen besser entsprechen. Weitergehende Konzepte wollen die Bilanz für die Kernverwaltung mit den Bilanzen der Beteiligungen zur Konzernbilanz zusammenfassen (Konzern).
Mit den Begriffen bottom-up und top-down werden wichtige Planungs- und Kommunikationsprinzipien im modernen Verwaltungsmanagement bezeichnet. Beim Bottom-up-Ansatz wird von unten nach oben, vom Speziellen zum Allgemeinen, vom Detail zum Gesamten vorgegangen. Beim Top-down-Ansatz wird von oben nach unten vorgegangen, z. B. indem von Aggregaten ausgegangen wird, die entweder faktisch oder durch Führungsentscheidung einen festen Planungsrahmen definieren. Wichtigstes Beispiel für letzteres sind die Finanzvorgaben für Fachbereiche im Rahmen der Budgetierung. Meist werden beide Verfahren im Gegenstromverfahren miteinander kombiniert. Die Abstimmungsprozesse können mehrfach in beiden Richtungen erfolgen, insbesondere wenn die Top-down-Vorgaben diskussionsfähig sind.
Der Standardprozess, wie er insbesondere bei Budgetierung unter Konsolidierungszwang typisch ist, lässt sich treffend mit dem Begriff Down-up-Prinzip beschreiben:
- Die Grundsatzentscheidungen werden von oben nach unten, top-down getroffen.
- Die Prozess- und Produktionsoptimierungen erfolgen von unten nach oben, bottom-up.
Als Budget werden allgemein die Ressourcen bezeichnet, die einer Organisationseinheit zur Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Im neuen Finanzmanagementsystem wird mit dem Begriff stets auch der Gedanke der dezentralen Ressourcenverantwortung verbunden (Budget im engeren Sinne).
Budgetierung im engeren Sinne bezeichnet im neuen Finanzmanagementsystem das Verfahren der Haushaltsplanaufstellung und -bewirtschaftung. Bei der Aufstellung des Haushaltsplans werden den Fachbereichen im Rahmen des insgesamt für das Planjahr erwarteten Ressourcenaufkommens Budgets vorgegeben, innerhalb derer sie weitgehend selbständig - mit dem korrespondierenden Fachausschuss - ihre Einzelansätze und das Leistungsprogramm festlegen können. Bei der Bewirtschaftung der Budgets und der Erfüllung des Leistungsprogramms wird den Organisationseinheiten eine möglichst umfassende und weitgehende Verantwortung und Flexibilität eingeräumt. Solange Budgets - häufig im Wege der Fortschreibung der Vorjahresbudgets - festgelegt werden, ohne die dafür erwarteten Leistungen komplett und detailliert wenigstens zu beschreiben, kann von inputorientierter Budgetierung gesprochen werden (Inputorientierung). Ziel ist es aber, mit den Finanzvorgaben auch gleichzeitig die Leistungsvorgaben festzulegen, also mit den Ressourceninputs auch präzise die erwarteten Leistungen oder Produkte (Outputs), die damit verfolgten Ziele und die erhofften Wirkungen (Impacts) zu beschreiben und im Sinne des Kontraktmanagements bindend zu vereinbaren. Dies kann als outputorientierte Budgetierung bezeichnet werden. Ein wesentliches Element der outputorientierten Budgetierung ist der Produkthaushalt. Verschiedentlich wird unter outputorientierter Budgetierung ein flächendeckendes Bottom-up-Verfahren der Haushaltsplanaufstellung verstanden, bei dem der Mittelbedarf der einzelnen Organisationseinheiten aus den Zielen, den beabsichtigen Wirkungen und den dafür notwendigen Leistungen oder Produkten abgeleitet wird. Praktisch kann ein derartiges Vorgehen immer nur für einzelne, insbesondere neue Aufgaben in Frage kommen. In Zeiten knapper Finanzen funktioniert die Budgetierung nur bei einer Dominanz der Top-down-Perspektive (Down-up-Prinzip).
Bürger sind in einer Verwaltung, die sich als Dienstleistungsbetrieb versteht, nicht die registrierten Bewohner. Bürger sind Wähler, Nutzer von Einrichtungen, Klienten, Störer der öffentlichen Ordnung und davon gestörte Nachbarn. Bürger sind Einzelne und Gruppen, Verbände und Unternehmen (auch solche, die sich erst niederlassen wollen). Wenn eine "Verwaltung für die Bürger" da ist, ist das eher verschleiernd als erhellend. Es müssen die unterschiedlichen Rollen und ggf. im Konflikt stehenden Interessen und Rollen je nach Anliegen sehr präzise herausgearbeitet werden, um auf sie angemessen einzugehen. Dies gilt sowohl für die Bedienung im Rahmen von Qualitätsmanagement als auch in der Aktivierung zum Zweck der Förderung des Gemeinwohls Aktivierender Staat, Bürgergesellschaft, Zivilgesellschaft. Dabei muss zusammen mit der Vertretung nach Wegen gesucht werden, die den Demokratieprozess revitalisieren, ohne die Institutionen der repräsentativen Demokratie zu schwächen. Wenn die Verwaltung heute den Bürger als Kunden ansprechen will, so steht dahinter keine neue rechtliche Betrachtung, sondern das Bemühen, auf alle auch mittelbaren Adressaten und ihre legitimen Bedürfnisse einzugehen (Kundenorientierung).
Bürgerämter (auch Bürgerbüros) sind Einrichtungen der Kommunen, bei denen einfache Anliegen schnell und mit möglichst geringem Aufwand für die Bürger/Kunden erledigt werden. Sie erleichtern den Besuchern den Zugang zur Verwaltung. Damit verhindern sie das Umherirren in der Verwaltung. Sie fassen Aufgaben aus unterschiedlichen Organisationseinheiten (Ämtern) zusammen. Auch nehmen sie dem Bürger das Aufsuchen mehrerer Stellen ab. Durch ein im Eingehen auf Kundenerwartungen geschultes Personal, Öffnungszeiten auch außerhalb der üblichen Bürozeiten und eine ansprechende Einrichtung sind sie geeignet, das traditionelle Bild der Amtsstube zu verdrängen. Bürgerämter sind damit der für die Bürger sichtbare Teil der Verwaltungsmodernisierung. Dass sie in einer Zeit des absehbar zunehmenden elektronischen Zugangs zur Verwaltung über das Internet entstehen, mindert den Beitrag der Bürgerämter zur Bürgernähe nicht. Dennoch sei empfohlen, diese Entwicklung schon bei der Einrichtung mit zu bedenken. Die Einrichtung von Bürgerämtern (ursprünglich "Bürgerberatungsstellen") wurde von der KGSt bereits 1975 empfohlen. Sie sind besonders wirksam, wenn sie in ein leitbildorientiertes Konzept eingebunden sind. Dieses ist nicht "vorgeschobene Kulisse" für eine Bürokratie, sondern sichtbares Zeichen einer insgesamt kundenorientiert gesteuerten Tagespraxis. Darauf hinzuweisen besteht Anlass, zumal die Politik an der Einrichtung des Bürgerbüros stark interessiert ist, während sie die zu verändernden Rahmenbedingungen zeitlich und in ihren Kosten zu unterschätzen neigt. Die Verwaltung ist gut beraten, zunächst mit dem Vertretungsorgan die strategischen Ziele zu vereinbaren. Die Planung eines Bürgeramts benötigt eine Vorlaufzeit (Finanzierung, bauliche Planung und Realisierung, Training und Teambildung) von mindestens einem Jahr. Die erweiterten Öffnungszeiten verlangen flexible Arbeitszeiten. Allein deshalb ist das Bürgeramt ein idealer Einstieg in echte Teamarbeit. Dies sollte bereits bei der Auswahl der Mitarbeiter/innen beachtet werden.
Bürgerbeteiligung bezieht die Bürger in politische Entscheidungen ein. Dies kann durch gesetzliche Verfahren (z. B. Bürgerbegehren, Bürgerentscheid) oder informell durch Anhörungen, Bürgerversammlungen, Planungszeiten geschehen. Bürgerbeteiligung dient der Revitalisierung der örtlichen Gemeinschaft. Sie war der dominante Modernisierungsansatz in Deutschland während der 70er Jahre. Bürgerbeteiligung in informeller, also nicht gesetzlich geregelter Form kann bei den sich unter enormem Freizeitaufwand engagierenden Bürgern Erfolgserlebnisse, aber auch Enttäuschung auslösen. Sie hebt die Entscheidungsbefugnisse der politischen Vertretung nicht auf. Damit ist nicht auszuschließen, dass höchst wertvolle Vorschläge der Bürgerinitiativen und Agenda-21-Prozessen an der politisch zu verantwortenden Finanzierung scheitern. Auf dieses Risiko kann nicht früh und häufig genug hingewiesen werden. Es lässt sich mindern, wenn der politische Entscheidungsprozess transparent und unter nachvollziehbarer Abwägung der unterschiedlichen Interessen abläuft. Diesen Respekt verdienen alle gemeinwohlorientierten Beteiligungsaktivitäten (Gegensatz ist die egoistische Durchsetzung von Gruppeninteressen). Die mittlerweile auch in Deutschland raumgreifende Praxis der Bürgeraktivierung sowie die politische Diskussion der "Zivilgesellschaft" zeigen, dass sich Effizienzsteigerung und Bürgerbeteiligung zur Stärkung der Demokratie als beherrschende Themen der Modernisierung ständig abwechseln. Jede Schwerpunktbildung auf einem Thema provoziert zwangsläufig den entgegengesetzten Pendelausschlag. Bürgerbeteiligung bleibt somit ein unverzichtbares Element einer lebendigen örtlichen Gemeinschaft.
Bürgergesellschaft, Aktivierender Staat
Bürgernähe ist das Konzept, mit dem die Verwaltung in den 70er und 80er Jahren dem Unbehagen und der Kritik an ihrem bürokratischen Verhalten begegnet ist. Sie hat dies zunächst mit einfachen Instrumenten wie der Einrichtung einer Bürgerberatungsstelle (Bürgeramt) getan. Bald hat man erkannt, dass Bürgernähe nur dann herstellbar ist, wenn sie das gesamte System mit seinem Denken und Handeln zu verändern versucht. Dieser umfassende Ansatz war anspruchsvoll. Der Praxis fiel es schwer, zielgenaue Programme zu entwickeln und durchzuhalten. Sobald die öffentliche Kritik abgeflaut und neue Themen aufkamen, verloren die Kampagnen zu Gunsten der Bürgernähe an Energie. So wechselt sich das Thema bis heute mit Spar- oder Haushaltskonsolidierungskampagnen ab, bleibt jedoch ein Dauerproblem. Für die Praxis, die diese konjunkturellen Schwankungen mitmacht oder mitmachen muss, gilt es, bei jedem neuen Anlauf mit neuen Begriffen und Leitparolen auftreten zu müssen. Denn jede abgebrochene Kampagne gilt als verbraucht, selbst wenn die Ziele gleich bleiben. Derzeit wird Bürgernähe im Rahmen von Qualitätsmanagement realisiert. Damit werden Verfahren mit Dauerwirkung, vor allem aber auf obligatorischer empirischer Grundlage eingeführt.