Die Effektivität kommunaler Haushaltssicherungskonzepte

Kurzdarstellung

Das Haushaltssicherungskonzept (HSK) als formelles Instrument der Kommunalaufsicht wurde erstmals im Jahre 1987 in NRW kodifiziert. Diente es ursprünglich als „ultima ratio“ aufsichtsrechtlicher Maßnahmen der Disziplinierung kommunaler Räte bzw. als Anreiz freiwilliger Sanierung, so haben sich HSK in den vergangen zwanzig Jahren zu einer flächendeckenden „absurden Normalität“ entwickelt. HSK bedeuten in der Praxis eine gravierende Einengung des finanzpolitischen Spielraumes, der Finanzhoheit und damit der kommunalen Selbstverwaltung. Die Ausarbeitung und letztlich der Ratsbeschluss erfolgen in einem komplexen Spannungsverhältnis vielfältiger Konflikte, Randbedingungen und Akteursinteressen des lokalen politisch-administrativen Systems.
Das Forschungsprojekt beinhaltet eine sozialwissenschaftliche Betrachtung der Formulierung von HSK in deutschen Großstädten. Ausgehend von erhobenen empirischen Daten wird ein Überblick über die gewählten Konsolidierungsstrategien geboten, um aufbauend wesentliche institutionelle Randbedingungen und beteiligte Akteure zu untersuchen. Forschungsziel ist es, die Wirkungsrichtungen der Institutionen sowie die Ziele und Strategien der Akteure zu analysieren und daraus folgend Empfehlungen für die Wahl geeigneter HSK auf Basis lokaler Governance-Strukturen abzuleiten.
Die Relevanz der Thematik ergibt sich aus der aktuell und wohl auch langfristig weiten Verbreitung von HSK, welche die betroffenen Städte in teils existentiellem Maße als politische, administrative und soziale Systeme gefährden. Die institutionelle und Akteursbezogene Analyse kann die Steuerungsfähigkeit der Kommunen erhöhen, den Konsolidierungserfolg begünstigen und somit die langfristige Funktionsfähigkeit der HSK verbessern.

Zielsetzungen

Grundsätzliche Forschungsziele

• Welche grundsätzlichen Ansatzpunkte bestehen zur Konsolidierung der Kommunalfinanzen?
• Wie reagieren Kommunen auf extern auferlegte Konsolidierungspflichten?
• Welche Akteure sind in welcher Form mit welchen Zielen und Ressourcen unter Verwendung welcher Strategien beteiligt?
• Welche Wirkung hat die Rechtslage vor dem Hintergrund mikropolitischer Prozesse?
• Bei welchen Konstellationen können HSK wirksam sein?
• Haben HSK die Rationalitäten der Akteure verändert?
• Wie wirkt sich die Umstellung des Haushaltswesens aus?
• Welche weiteren Anreizmodelle oder Sanktionen sind denkbar?

Vergleich der Rechtslagen
Eine der Grundfragen der Steuerungsdiskussionen des öffentlichen Sektors befasst sich mit der Frage, in wieweit, unter welchen Bedingungen und Restriktionen eine Steuerung Mittels der Steuerungsressource Recht angesichts der Komplexität der gesellschaftlichen Subsysteme überhaupt noch möglich sein kann. Das HSK ist eine solche kommunalrechtliche Sanktion, welche sich in den vergangenen zwanzig Jahren zu einem verbreiteten Rechtsinstitut entwickelt hat, kommunale Konsolidierung zu bewirken. Es ist ein Beispiel einer Normendiffusion über die verschiedenen Kommunalverfassungstypen und politischen Konstellationen der Länder hinweg. Von verwaltungswissenschaftlicher Relevanz ist es zu untersuchen, welche Differenzen in der Ausgestaltung vorliegen und welche Konsequenzen sich daraus für die Beteiligten ergeben.

• Hintergründe der Rechtsentwicklungen
• Wirksamkeit der Regelungen
• Anreiz- und Sanktionsinstrumente
• Verfassungsrechtliche Grenzen

Untersuchung empirischer HSK Konsolidierungsansätze
Zum gegenwärtigen Zeitpunkt existieren sehr wenige empirische Unter-suchungen über lokal angewandte Konsolidierungsansätze im Rahmen der HSK. In einer quantitativen Erhebung ergänzt um Leitfaden gestützte Experteninterviews soll diese Forschungslücke zumindest im kommunalen Teilbereich der Großstädte verringert werden. Hierbei soll zum Einen ein Überblick über die Konsolidierungsansätze gegeben, zum Anderen aber auch dargestellt werden, in welchem Maße die Innenministerien über die Rechtsetzung die Konsolidierungsrichtungen lenken. Die relative Außergewöhnlichkeit der HSK-Formulierung, der ganzheitliche, mittelfristige Konsolidierungsansatz über alle Fachbereiche und Einnahmen- wie Ausgabearten könnte ferner als Auslöser einer stärkeren strategischen Orientierung des Stadtrates und der Verwaltung dienen.

• Auswirkungen rechtlicher inhaltlicher Vorgaben der Innenministerien
• Breite und Tiefe der Konsolidierungsansätze
• Strategische Orientierung oder Inkrementalismus

Involvierte Akteure des lokalen politisch-administrativen Systems
In dieser verwaltungswissenschaftlichen Arbeit wird Politik in ihren Ergebnissen als Resultat spezifischer Prozesse und Wechselwirkungen zwischen beteiligten Akteuren in einem gegebenen institutionellen Umfeld betrachtet (Akteurszentrierter Institutionalismus). Wesentliches Ziel des Forschungsprojektes ist es, sowohl Mittels der quantitativen Erhebung als auch Mittels der Fallstudien zu untersuchen, welche Akteure des lokalen politisch-administrativen Systems in die Erarbeitung der HSK einbezogen sind. Hierbei gilt es besonders, die jeweilige Stellung, deren spezifische Interessen und Wege der Zielerreichung zu beleuchten.

• Art und Stellung der Akteure
• Beteiligung im Prozess
• Ziele, Ressourcen, Strategie

Methodiken

Der Ansatz des Akteurszentrierten Institutionalismus zeichnet sich durch die Zusammenführung handlungstheoretischer und institutionalistischer Paradigmen aus. Der Erkenntnisgewinn dieses Ansatzes liegt in der größeren Übereinstimmung theoretischer Konzepte und beobachtbarer Realität. Er empfiehlt sich daher zur Untersuchung von Fallstudien.
Die Politikfeldanalyse untersucht als handlungstheoretisches Konzept die politischen Akteure, deren inhaltliche Interessen und Strategien bezogen auf einen ausgesuchten Politikbereich. Ihre methodische Offenheit hinsichtlich quantitativer wie qualitativer Forschung und Fallstudien lässt sie für das vorliegende Forschungsziel besonders geeignet erscheinen. Die geplante Untersuchung zielt darauf ab, die Vorgänge innerhalb der „black box“ Kommunalverwaltung zu erhellen. Es sollen Akteure, Prozesse und Strukturen analysiert werden, die in die Formulierung konkreter Politik, hier der HSK, eingebunden sind. Zu untersuchender Politikbereich sind hier die kommunalen Konsolidierungsansätze. Untersuchungsgegenstand sind die kommunalen HSK.
Die quantitative Erhebung erfolgt über die Inhaltsanalyse der im Untersuchungsbereich über die Kämmereien zu beschaffenden HSK. Die Inhaltsanalyse hat zum Ziel, die angewandten Konsolidierungsstrategien zu kategorisieren und die in der Literatur thematisierten Ansätze auf ihre praktische Verbreitung hin zu untersuchen.
Unter einer Fallstudie, als Element der qualitativen Forschung, verstehen wir eine ausführliche und detaillierte Untersuchung eines Einzelfalles. Es wird eine Zahl von drei Fallstudien angestrebt, welche unterschiedliche Konsolidierungsstrate-gien wählten und verschiedenen Bundesländern entstammen. Für die Untersuchung der Fallstudien wird ein Analyseraster entwickelt, um die abschließende Vergleichbarkeit zu gewährleisten. Fallstudien als qualitativ induktive Methodik bringen wohl die Problematik mangelnder Verallgemeinerbarkeit und Subjektivität mit sich, dennoch lassen sich aus ihnen, sofern systematisch durchgeführt, analytische Erkenntnisse gewinnen, welche das Theoriengebilde der Sozialwissenschaften bereichern und selbstverständlich wiederum der Falsifikation offen stehen.

Projektverlauf

Projektteam

HD Dr. habil. Jochen Franzke [franzkeuuni-potsdampde]
Universität Potsdam
Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation
August-Bebel-Straße 89, Haus 2
14482 Potsdam
Telefon: 0331/977-3414
Telefax: 0331/977-3302

Dr. Christiane Büchner [buechneruuni-potsdampde]
Universität Potsdam
Kommunalwissenschaftliches Institut
Park Babelsberg, Haus 7
14482 Potsdam
Telefon: 0331/977-3252
Telefax: 0331/977-4531

Dipl.-Verw. René Geißler [geissleruhertie-schoolporg]
Hertie School of Governance
Wissenschaftlicher Mitarbeiter
Schlossplatz 1
10178 Berlin
Tel. 030/21 23 12 129
Fax. 030/21 23 12 888